陳健民、徐承恩:雖無絕對權力 同樣腐化 2008/9/22明報專訊

「權力使人腐化，絕對權力使人絕對腐化。」是家傳户曉的名言。也是這句話令許多人相信只有民主才能制衡權力，徹底消滅貪污腐化。但當港人目睹由民主選舉產生的陳水扁動員全家侵吞公款；民主化後的菲律賓繼續受貧窮和貪污困擾；而近日在泰國的反政府示威中，更有人指斥民主制度是該國貪污問題的禍根，主張國會引入大量委任議席；民主帶來廉潔社會的說法，不禁受到挑戰。

理論上說，民主應該有助控制政府或公營部門的貪污。 T.M. Smith的一篇文章提出專制政府帶來貪腐的五大原因﹕

(1)權力集中在少數人手裏造成決策供不應求，人們爭相行賄官員作出有利他們的決定；
(2)專制政府製造林林總總的條例控制社會，造成把關的官員有大量機會向人民索賄；
(3)權力未有充分下放，地方政府對反貪污變得被動；
(4)專制政府往往封鎖消息，令政府高層未能掌握地方貪腐的情况以作出及時應對；
(5)由於從上而下分配財政資源，減低地方政府財政責任感，出現貪腐浪費。相反，民主令權力分散，相互制衡，政府必須向選民問責，自由的環境亦有助公民社會與媒體對政府的監督，有助剷除貪腐。

愈是民主國家 愈是廉潔
但亨庭頓在他的《轉變中社會的政治秩序》一書中卻認為民主或專制並非問題核心，關鍵是在「政治制度化」(political institutionalization)的程度上。所謂政治政制化，是指組織(如政府部門)和程序(如土地審批程序)如何得到社會的價值認同而趨於穩定。這種制度化表現於政治組織和程序對環境變動的適應性、部門功能設置的複雜性、政治組織不受社會力量(如家庭或宗教團體)干預的自主性，以及部門之間的整合性。

諸如部門分工不清，出現灰色地帶，官員可濫用酌情權，作出有利親友的決定，便是政治制度化不足的表徵。

究竟民主是否有利建設廉潔社會？我們利用國際透明組織(Transparency International)2007年的貪腐觀感指數(Corruption Perception Index)與Freedom House 2008年的政治權利指數對179個國家進行研究，發現兩者呈現「正相關」的關係，強度是0.581(由0至1)，有顯著統計學上的關係。即是說﹕愈是民主的國家，愈是廉潔。表一列出全球最廉潔的10個國家，除了新加坡外，都是民主國家。相反，全球最腐化的一些國家，如緬甸和索馬里亞等，都是獨裁政權。

但由於許多民主國家同時亦是富裕國家，究竟是民主或是經濟發展水平(從而影響教育普及和資訊發達等)對廉潔造成影響，值得疑問。我們首先以國際貨幣基金組織的人均國民生產指數(以購買力平價(PPP)的方法計算，但古巴、伊拉克、澳門、索馬里及黑山的數據則來自美國中央情報局的The World Factbook)與貪腐觀感指數進行運算，發覺經濟發展水平愈高，的確廉潔程序愈高(相關度=0.819)。然後我們再將政治權利指數加入運算，發現在控制了發展水平此因素後，民主與廉潔的相關度減弱了(只有0.488)，但仍是統計學上顯著的正關係。即是說﹕在富裕國家中，愈是民主仍是較為廉潔；在貧窮國家中，情况亦相同。

雖然如此，我們發覺亞太區相對全球其他區域卻是一個異例。單看民主與廉潔的關係，雖然亦是「正相關」，但已經是比較弱(相關度=0.394)。相反，經濟水平是影響廉潔的超强因素，相關度達0.919。如果將民主與經濟水平同時考慮，民主對廉潔的影響力馬上消失(相關度下降至0.318，而且在統計學上變成不顯著)。即是說：不少亞太區民主國家所以較廉潔其實是因為其經濟水平較高，反之亦然。表二是亞太區廉潔指數排行榜頭10位，只有一半國家實行民主。新加坡、香港沒有民主卻是高水平廉潔社會(分別為9.3和8.3分)。實行民主的台灣雖名列亞太區第六，但分數已下降至5.7，其他民主國家如韓國、菲律賓及印度就更是強差人意。

廉潔社會需5項因素配合
通過上述的數據分析，我們可以更清醒地認識到，民主只是影響廉潔的其中一個因素。如果其他的因素不配合，單靠民主亦不一定能帶來廉潔的社會。Shen and Williamson 在2005一篇文章中便指出這些因素﹕

(1)國家體系的強弱﹕國家體系太弱，令高層官員無法對地方及下層的官員進行監督，從而減低後者收賄的成本；
(2)經濟的開放程度﹕如國家體系過度參與經濟活動，坐擁大量資源，會為官員帶來更多貪污的機會；
(3)社會的分化程度﹕如因為宗教、種族等問題令社會分化，便難以建立一個健康的公民社會去監督政府；
(4)法治﹕欠缺獨立公正的司法系統及清晰的法律，會令檢控貪污的工作舉步維艱；
(5)社會文化(Mungiu-Pippidi, 2006)﹕在一些現代化較遲的社會，仍然保留重人情而忽視程序的文化，公職人員秉公辦事的意識不高。

在亞洲區域，不少民主國家仍然被上述5項因素困擾。許多國家行政體系太弱，民主化帶來權力下放反而令地方政府尾大不掉。 好像韓國政府與大財團的千絲萬縷關係，民主化後亦無法立刻割斷。東南亞國家種族構成複雜，連台灣亦出現族群分裂，減弱了社會對政府的監察。特別是亞洲文化傳统中缺乏法治精神和過度強調人情關係，都令民主未能充分發揮對抗貪腐的功能。相反，像新加坡和香港，由於保留了英殖民地的法治傳統和有效率的公務員體制，即使未有建立民主，亦能締造廉潔社會。

由此可見，民主要發揮其應有的功能，必須要有其他制度環境配合。Smith固然指出專制的惡，但亨庭頓卻提醒我們民主亦不是「八達通」。要長治久安，建設一個廉潔的社會，應該追求民主，但同時要建設制度化的政府、發展公民社會和嚴守法治精神。

作者陳健民是中文大學公民社會研究中心主任；徐承恩是執業醫生、中文大學社會系碩士

■參考文獻：
Huntington, Samuel.1968. Political Order in Changing Society. (New Haven, Yale University Press)
Mungiu-Pippidi, A. 2006."Corruption: Diagnosis and Treatment" Journal of Democracy 17(3):86-99
Shen, C. and J.B. Williamson. 2005. "Corruption, Democracy, Economic Freedom, and State Strength: A Cross-National Analysis. " International Journal of Comparative Sociology 46(4):327-45
Smith T.M. 1989. "Corruption, Tradition and Change in Indonesia" in Heidenheimer, A.J., M. Johnson, & V.T. LeVine (eds.) Political Corruption: A Handbook Transaction Publishers, pp. 423-440